Die Chance vor dem Sündenfall (Frankfurter Rundschau, 17.9.2002)
Die Chance vor dem Sündenfall
Die Internet-Selbstverwaltung Icann ist umstritten, sie wird trotzdem weiter arbeiten
Frankfurter Rundschau, 17.9.2002
Was die "Internet Corporation for Assigned Names and Numbers" (Icann) genau tut, weiß in den Vereinigten Staaten fast niemand. Das sagen jedenfalls US-Abgeordnete, die sich mit der Internetverwaltung beschäftigen. Wie gut oder schlecht Icann seine internationalen Aufgaben in den vergangenen vier Jahren erledigt hat, interessiert kaum jemanden. Warum auch: Obwohl Icanns Entscheidungen die gesamte Welt betreffen, ist nur das Urteil des US-Handelsministeriums von Bedeutung. Und trotz heftiger Kritik an der Arbeit der Internetverwaltung hat das Ministerium laut Washington Post beschlossen, den Vertrag mit Icann zu verlängern. Er ist die Legitimation der DNS-Verwaltung (Domain-Namen-System). Sogar von einer "Ausweitung der Icann-Befugnisse" ist die Rede.
Dabei sind die bisherigen Leistungen von Icann umstritten. Die Vertreterin des US-Handelsministeriums Nancy Victory lobte Icann mit Einschränkungen vor dem US-Senat: "Insgesamt unterstützt das Ministerium das Icann-Modell. Doch glauben wir, dass Icann bestimmte Reformen durchführen muss, um weiterhin seine wichtigen Aufgaben erfüllen zu können." Kritischer fällt Milton Muellers Fazit aus. Der Kommunikationswissenschaftler kann seine Ironie nicht verbergen: "Sie haben es geschafft, die Inhaber von Warenzeichen zu schützen, indem sie den Markt für Domainnamen unterdrücken und regulieren. Sie haben es geschafft, das US-Handelsministerium zufrieden zu stellen, indem sie die Kontrolle in den USA konzentrieren und andere Organisationen und Regierungen fern halten."
Beide Positionen fasst Esther Dyson, die Icann von 1998 bis 2000 leitete, differenzierter zusammen: "Icann hat keine Anerkennung für seine Erfolge bekommen. Es fehlen Strukturen zur Mitbestimmung durch Individuen und nationale Registrare. Der Vertrag mit dem Handelsministerium reicht nicht wirklich als Legitimation. Die muss Icann sich durch sein Verhalten verdienen – das muss sich verbessern."
Reformbedarf sehen also alle Fraktionen. Auch Icann selbst. Seit Mitte März arbeitet dort das Komitee für "Entwicklung und Reform". Vier zentrale Aufgaben erwähnen die Dokumente aus der Anfangszeit Icanns 1998: Wettbewerb bei der Domainvergabe, geregelte Abläufe bei eher politischen Entscheidungen, repräsentative Regulierung unter breiter Mitbestimmung, finanzielle und strukturelle Transparenz. Eigentlich hat Icann nur den Wettbewerb zwischen den Domainregistraren geschaffen: Neben dem Ex-Monopolisten Network Solutions (heute Verisign) kann man heute bei hundert weiteren Unternehmen .com-, .net- und .org-Domains registrieren. Die Preise sind gesunken.
Geregelte Abläufe bei politischen Entscheidungen hingegen hat Icann kaum gebracht. Als politisch gelten nicht-technische Fragen – etwa, welche Domainnamen es gibt, wer sie an Interessenten verteilt, und nach welchen Richtlinien dabei Konflikte gelöst werden. Der bisher einzige Erfolg Icanns veranschaulicht das Grundproblem der Organisation: Die Uniform Domain Dispute Resolution Policy (UDDRP) ist ein außergerichtliches Verfahren zur Konfliktlösung bei missbräuchlichen Domainregistrierungen. Es wird allgemein akzeptiert. Doch Kritiker bemängeln eine Bevorzugung von Unternehmen gegenüber Initiativen und Individuen.
Ähnlich lässt sich die zögerliche Einführung von Top-Level-Domains (TLD) begründen. Gerade einmal sieben hat Icann bisher gebilligt – ganz im Interesse von Unternehmen, die ihre Markennamen nicht ständig in neuen Rubriken registrieren wollen.
Unangenehm fällt in diesem Zusammenhang auf, dass Icann sich als Selbstregulierungsorgan aus – anteilsmäßig eher geringen – Unternehmensspenden und vor allem den Gebühren der TLD-Registrare finanziert. Dass hier großes Interesse an weiteren Konkurrenten besteht, ist fraglich. Ebenso fraglich wie die Sinnhaftigkeit der gesamten Finanzierungsart: Einerseits kann Icann mit ihrer relativen Machtfülle die Gebühren für Registrare ohne wirkliche Kontrolle festsetzen, andererseits werden die Entscheidungen der Internetverwaltung durch den finanziellen Einfluss Betroffener angreifbar. Der Züricher Politikwissenschaftler Marc Holitscher kritisiert die Gefahr, dass sich potente Firmen und Privatinteressen über Geldzuschüsse einseitige Vorteile erkaufen könnten. "Damit das vermieden werden kann, muss sich Icann schnellstmöglich mit den Registraturstellen länderspezifischer Domainnamen einigen." Denn die zahlen bisher ohne feste Vertragsbasis freiwillig.
Reformen scheinen auch bei den Abläufen eher politischer Entscheidungen wie neuer Top-Level-Domains geboten. Ein wesentliches Argument für Selbstregulierung war 1998, dass so schneller entschieden wird als in zwischenstaatlichen Institutionen. Allerdings hat Icann fast zwei Jahre gebraucht, um überhaupt Kriterien zu entwickeln, nach denen der Erfolg der neu geschaffenen Domainendungen zu bewerten ist. Das Problem bei solchen Entscheidungsabläufen hängt mit der fehlenden repräsentativen Regulierung durch Icann zusammen. Milton Mueller fordert eine andere Organisationsform: "Die Entscheider müssen direkt verantwortlich gegenüber den Betroffenen sein."
In den Reformvorschlägen der Icann fehlen Ideen dafür. Ein Nominierungskomitee aus Regierungsvertretern, Unternehmen und nichtkommerziellen Organisationen soll demnach den Vorstand wählen. Milton Mueller lehnt das ab, weil es jede Verantwortung der Icann eliminiere. Seine Idee: "Das ursprüngliche Modell mit Wahlen und Mitgliedern aus bestimmten Organisationen. Oder ein Abkommen zwischen Regierungen und Verantwortlichkeit gegenüber einer internationalen Organisation."
Esther Dyson hingegen warnt ausdrücklich vor zu starkem Einfluss der Regierungen. Sie hält dem die Idee der Selbstregulierung entgegen. Icann müsse jenes Vakuum füllen, das sonst von den Regierungen besetzt werden würde. Denn: "Die Regierungen könnten wirklich politisch motiviert Entscheidungen treffen." Ähnlich sieht das auch Icann-Kritiker Holitscher: "Unter dem Strich ist eine Regelung auf der Basis von Icann wünschenswerter und innovativer als eine nach dem Muster gestandener Regierungsorganisationen. So gesehen, ist Icann noch immer eine Chance, kein Sündenfall."
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